중국의 직접투자 정책에 구조적 변화가 나타나고 있다. 외자유치에 대한 긍정적 태도는 달라지지 않았지만 투자의 양보다는 질을 우선하면서 사업 고도화와 낙후된 지역의 균형 발전을 도모하고 있다. 또한 해외투자에 있어서는 외환보유고의 자산가치 하락을 방지하고 해외의 주요 자산 및 기업을 확보함으로써 정부 주도로 서비스업 부문, 신에너지 산업 부문 등 비교열위 분야를 강화하고 미래성장동력으로 삼는 데 주력하고 있다.
1970년대 후반 개혁 및 대외개방 조치 이후 외국인직접투자는 중국의 경제발전에 큰 기여를 해왔다. 값싼 노동력을 바탕으로 글로벌 생산기지의 역할을 자처하면서 양적 확대에 주력한 결과 1982년 약 4억 달러에 불과하던 외국인직접투자액이 1990년대 초부터 급격히 늘기 시작하였고 글로벌 금융위기가 한창 진행 중이던 2009년에도 782억 달러를 유치하는 실적을 나타내었다.
한편 아직 규모 면에서는 미국, eu 등 선진국에 미치지 못하지만 해외직접투자 역시 2000년 이후 급증하는 양상이다. 중국 내 자본축적이 진행되면서 해외에 관심을 갖게 되고 막대한 차이나 달러가 위력을 발휘하면서 주요 산업 부문에서 큰 손으로 부상하고 있는 모습이다.
중국의 외국인직접투자 및 해외직접투자에 대해 논의할 때 빼놓을 수 없는 것이 정부의 정책 방향이다. 경제성장과 산업 발전 단계에 따른 직접투자의 인허가 및 투자 환경 변화에 정부가 절대적인 영향력을 행사하고 있기 때문이다. 그런데 최근 중국의 직접투자 정책에 또 한 번 구조적 변화가 나타나고 있다.
글로벌 m&a시장에서 중국의 영향력이 확대되고 있으며 對중국 투자 환경 또한 정책의 변화로 바뀌고 있다. 2009년 이후에는 글로벌 금융위기로 중국에 대한 외국인직접투자가 급감한 반면 취득 가능한 해외 자산 가격이 상대적으로 하락하면서 이를 타개하거나 활용하기 위한 정책 방안이 발표되는 상황이다. 이하에서는 최근 나타나고 있는 중국의 외국인직접투자 및 해외직접투자 정책 변화의 특징과 의미를 각각 살펴본다.
외국인직접투자 정책, 경제 구조조정의 수단
중국의 외국인직접투자 정책은 중국 경제의 구조개선이라는 대전제 하에 진행되는 산업정책의 맥락에서 이해되어야 한다. 최근 불거진 리오 틴토나 구글의 경우에 비추어 중국이 이제 외국인직접투자에 비우호적으로 변하고 있다는 의견이 대두되기도 하지만 중국의 외자유치에 대한 긍정적 태도는 크게 달라지지 않았다고 보아야할 것이다.
최근 중국 국무원은 글로벌 금융위기로 인해 2009년 외국인직접투자 유치 실적이 전년대비 47.1%나 급락한 상황에서 외국인직접투자 활성화를 위한 의견을 내놓았다. 이 대책에 따르면 중국의 2000년대 외국인직접투자에 대한 접근법을 크게 바꾸기보다 원칙을 재확인하고 확장시키는 내용이 대부분이다.
투자의 양보다 질을 우선하면서 산업고도화를 이루어내고, 낙후된 지역의 균형 발전을 도모하며 이와 관련된 행정 편의를 제공하는 등 전반적인 중국 경제의 구조개선을 위한 도구로서의 직접투자 유치가 핵심이다. 이번 활성화 방안을 포함한 중국의 외국인직접투자 정책 특징을 이하의 다섯 가지로 정리해 볼 수 있다(<그림 2> 참조).
1. “양보다 질” 추구 지속
중국 정부는 2000년대 들어 외국인직접투자의 양보다 질을 중시하겠다는 원칙을 천명해 왔으며 이러한 기조가 글로벌 금융위기 이후에도 지속되고 있다. 하이엔드 제조업, 첨단 기술 및 연구개발업, 고부가 서비스업, 신에너지 산업, 환경친화적 산업 등 다섯 부문에 대한 투자 유치에 적극적으로 나서는 반면 1990년대 후반까지 주를 이루었던 공해 과다 배출 산업, 에너지 고사용 산업 등에 대한 투자는 지양한다.
또한 저기술, 저부가가치, 설비과잉 업종 등에 대해서도 마찬가지로 부정적인 입장을 취하고 있다. 2008년부터 시행되고 있는 외상투자산업목록에는 외국인직접투자 업종에 대한 제한, 장려, 금지의 원칙이 담겨 있는데 이 가운데 금지 산업에 대해서는 상무부의 허가권을 통해 투자를 막는 방식으로, 장려 및 제한 산업에 대해서는 기업소득세법을 통해 세수 혜택의 부여 여부를 결정하는 방식으로 업종을 가려내고 있다. 고부가, 하이엔드 제조업, 친환경 산업 등에 대한 조세 혜택은 (국내외 기업을 막론하고)유지되지만 기타 업종에 대해서는 이러한 인센티브를 부여하지 않는 것이다.
2. 중서부 지역에 대한 투자 장려
“양보다 질”을 추구한다는 원칙에도 불구하고 중서부 지역 발전에 대해서는 유보적인 입장을 취하고 있다. 중국 정부는 그 동안 동부 연안의 발전을 위해 이 지역의 외국인직접투자 기업들에 대한 세제 혜택 등을 제공하였고 저기술 산업, 노동집약적산업, 경공업 산업의 유치를 허용하였다.
그러나 2000년대 들어 저기술·저부가 업종에 대해서는 이러한 세제 혜택을 지양하는 것으로 전환하였다. 그러나 동부 지역에 사용되었던 이러한 정책 패키지들이 이제 상대적으로 낙후된 중서부 지역에서는 장려되고 있다. 동부지역에서의 발전 경험이 중서부에서도 그대로 통용될 것이라는 인식하에 저기술 제조업 관련 투자 유치에 대한 이들 지역에서의 세제 혜택이 유지되고 있는 것이다.
3. 관련 행정의 간소화, 분권화
그 동안 중국의 외국인직접투자 관련 승인 절차는 중앙집권적이었다. 그러나 2010년 발표된 중국 국무원의 대책에 따르면 외국인직접투자에 대한 승인 권한을 대폭 지방 정부로 이양하는 모양새다.
과거에는 1억 달러 이상의 모든 외국인직접투자 프로젝트의 경우 베이징의 허가를 받아야 했으나 이를 3억 달러 이상으로 상향시켰다. 또한 베이징의 관련 부처가 직접투자에 대한 승인 권한을 자신의 감독 하에 지방 정부에 이양할 수 있도록 하였다. 중국 중앙 정부의 승인 절차가 외국인직접투자 프로젝트를 빠르게 검토하고 승인하는데 주요 장애 요인으로 지적되어 왔던 것을 감안하면 이러한 변화는 즉각적으로 긍정적인 효과를 낼 것으로 보인다.
4. 투자 방식의 다양화
그 동안 對중국 외국인직접투자에는 파트너 없이 단독으로 회사를 설립(whollyforeign owned entity)하는 독자 투자와 공동 지분 참여를 통한 합자 투자, 그리고 특정 프로젝트를 위한 합작 투자 방식만 허용되어 왔으며 세 경우 모두 외국인 지분은 25% 이상이었다. 그러나 중국 국무원의 발표 내용 중 가장 주목할 만한 부분은 이렇게 제한적이었던 외국인직접투자의 방식을 다양화하겠다는 것이다. 여기에는 (1) 로컬 업체의 구조조정에 대한 지분 참여나 m&a를 통한 외국기업의 참여 허용(2) 중국 a증시 상장회사들의 국내외 전략적 투자자 양측으로부터 투자 유치 허용(3) 신용보증업에 대한 외국인 투자 개방 (4) 벤처캐피털 회사의 설립에 외국인 투자장려 (5) 사모펀드들의 투자회수 절차 개선 등의 방안이 포함되어 있다.
5. 외환 시스템 개선
외국인 투자자들을 위해 외환 시스템을 개선하고 투자자들이 재무적 어려움에 처해있을 때 자본금 전입을 유예해 주도록 하는 방안 또한 2010년 4월 국무원의 발표 내용에 제시되었다. 외환의 자유로운 반입과 반출이 다소 통제되던 이러한 시스템의 문제는 외국인 투자회사들의 골칫거리였기 때문에 이 부분의 개선은 투자자들 입장에서 환영할 일이다. 또 한편으로 중국 정부 입장에서는 위안화 절상 압력을 회피하기 위한 수단으로 활용되는 정책 중 하나이기도 하다.
중국 정부의 이러한 외국인직접투자에 대한 정책 변화는 전반적으로 잠재적 투자자들에게 우호적이라고 평가할 수 있을 것이다. 그러나 그 이면에는 중국 전체의 산업 발전에 도움이 되고 중국 국내의 투자 및 기업활동 관련 법규를 잘 따르는 경우에만 우호적 투자 환경이 유지될 것이라는 전제가 있음을 잊어서는 안된다.
중국의 정책 당국은 외국인 투자기업들이 자국 기업과 같은 수준으로 규제를 준수하고 성실하게 납세 의무를 수행할 것을 기대하고 있으며 수시로 변화하는 정책에 일관되게 따라올 것을 주문하고 있다. 또한 외국인 투자기업으로부터의 기술과 지식이 중국 국내로 전파되는 효과를 극대화하기 위한 제도적 인프라를 구축하는 중이다. 여기에는 글로벌 경제 시스템에서 중국의 위상이 점점 더 높아지면서 더 이상 규칙을 수용하는 입장이 아닌 규칙을 만들어가는 기능을 하길 원하는 염원이 깔려있기도 하다.
해외직접투자, 규제 완화와 지원을 통한 활성화
해외직접투자에 대한 전략 또한 1990년대 후반 아시아 외환위기와 wto 가입 준비를 계기로 크게 변화하게 되었다. 글로벌화가 가속되면서 정책 당국은 1999년 저우추취(走出去)를 천명하며 해외투자에 대한 장려와 지원을 더욱 활발히 진행시켰고 최근 금융위기를 맞아 더욱 강화되는 추세이다.
넘치는 외환보유고의 자산가치 하락을 방지하고 해외의 주요 자산 및 기업을 확보함으로써 정부 주도로 서비스업 부문, 신에너지 산업 부문 등 비교열위 부문을 강화, 미래성장동력으로 삼는데 주력하고 있는 것이다. 지난 10여 년간 진행된 해외직접투자 정책 프레임은 다음의 네 가지 특징으로 정리될 수 있다.
1. 직접적 규제와 행정지도 완화
과거에는 중국 정부가 기업의 경영에 관한 의사결정에 직접적으로 관여를 하기도하고 승인여부가 사전에 정해져 있는 승인절차를 통해 행정지도를 하는 등 해외직접투자에 대한 간섭을 지속해온 것이 사실이다.
그러나 지금은 직접적 행정지도 대신 해외직접투자의 승인 여부 및 사업성에 대한 평가를 기업의 경영진에 맡기면서 규제당국, 또는 중재자로서의 역할만을 수행하려고 노력 중에 있다. 중국 정책 당국의 이러한 역할 전환이 아직 완전하지 않고 여전히 중요한 해외투자 건에 대해서는 광범위한 개입을 하고 있는 것이 사실이지만 과거처럼 기업들로 하여금 “해외로 나가서 투자하라”고 명령하는 이미지는 상당 부분 허구적인 것이 되어가고 있다.
2. 승인절차 분권화 및 행정 서비스 제공
외국인직접투자에서의 정책 변화와 마찬가지로 해외직접투자에서도 당국은 승인 권한 및 절차를 간소화하면서 중앙에서 지방으로 권한을 이전하는 중이다. 2009년 중반부터 중국에서는 새로운 해외직접투자 승인 프로세스가 도입되었는데, 심사에 걸리는 기간을 줄이는 것은 물론이고 중앙 정부의 승인을 요하는 투자금액의 기준을 낮추었다. 일반적인 투자건에 대해서는 심사당국을 해당 지역의 상무부 지사로 이전하는 등의 조치가 진행되고 있다.
또한 중국의 정책 당국은 해외직접투자를 위한 장벽을 낮춤과 동시에 기업들의 해외 진출을 적극적으로 돕는 각종 서비스를 도입하는 중이다. 여기에는 해외직접투자에 대한 리스크 평가와 보험 제공, 보조금이나 조세 감면 등의 상업적 인센티브, 해외영업에 필요한 자금조달을 위한 수단 확보, 중국기업들의 취약한 브랜드 열위 타파와 신뢰도 제고를 위한 해외직접투자 협상에 정부 당국자의 참여 등의 편의 서비스가 포함된다. 이러한 서비스 제공에 대한 권한과 시스템 또한 상당 부분 지방으로 이전되어 이제 대부분의 지방정부들은 기업들의 해외직접투자를 돕기 위한 예산과 조직을 갖추고 있다.
3. 자본통제 완화와 자금조달 경로 확대
상무부의 해외직접투자 승인 절차에 대한 개혁과 더불어 중국의 국가외환관리국 또한 점진적으로 자본 통제를 완화하고 기업들이 외환에 보다 용이하게 접근하도록 하며 자본조달 기회를 보다 쉽게 얻을 수 있도록 제도를 정비하고 있다.
다른 정부 당국들도 국가외환관리국이 해외 사업을 위한 자금조달을 용이하게 하는 작업에 도움을 주고 있다. 일례로 2008년 12월 이후 상업은행들이 국경간 m&a 활동을 하는 기업에 대출하는 것이 허용되고 있으며, 기업들이 해외지사에 자금을 공여하거나 해외 생산시설에 대한 직접투자를 늘리고 줄일 수 있도록 하는 방안도 시험적으로 도입되었다.
또 2009년에는 기업들이 처음으로 중국 내에서 달러표시 채권을 발행할 수 있게 되었다. 중국투자유한책임공사와 국가외환관리국은 달러표시 채권을 사들이는 것에 대한 대안으로 해외직접투자에 대한 익스포저를 늘리는 중이다. 하지만 일부 국영기업 등을 제외한 대다수의 중소기업, 민간기업들은 해외사업 확장을 위한 자금조달에 제한적인 접근만 가능한 상황이다.
4. 장기적 통상, 외교 전략 가미
중국의 신흥국에 대한 해외직접투자에 투자유치국의 사회경제적, 지정학적 맥락을 더 크게 고려하는 추세가 나타나고 있다. 이러한 고려가 결여될 경우 해외직접투자전략이 커다란 비용을 수반할 수도 있음을 깨닫고 투자대상국에서의 반중 정서와 해당 정부 및 비정부기구의 우려에 귀를 기울이기 시작하였다.
특히 중국의 새로운 소프트 파워를 대변하는 외교부가 적극적으로 나서면서 2000년대 들어 중국의 해외직접투자를 돕기 위한 대외정책 수단이 보다 정교화되는 계기가 되었다. 이러한 대외정책 수단에는 해외 개발 원조, 정책금융, 양자간 투자협정의 추진 등을 해외직접투자와 직간접적으로 연계하는 방안 등이 포함되어 있다.
이 같은 중국의 해외직접투자 지원 정책은 비교열위 부문의 경쟁력 강화와 원자재 및 기술, 브랜드의 확보 등을 위해 추진되고 있다. 중국 기업들은 이러한 정책적 지원을 기반으로 글로벌 금융위기 이후 달러, 유로 등의 약세로 더욱 값싸진 선진국기업과 자산을 매집하는 중이다. 이러한 투자 활동이 비교적 자유로운 해외투자 활성화 조치에 근거를 두고 있지만 그 뒤에는 당국의 방향 제시와 정책적 지원이 존재하는 것이다.
선진국들이 경기 침체와 자국 내 고용 이탈 우려 등으로 해외직접투자에 주춤하는 사이 중국 정부는 오히려 적극적으로 나서며 지원책을 강화하고 있다. 동남아시아 지역에 대한 교두보 개척, 아프리카, 호주, 브라질 등지에서의 자원 확보, 첨단 기술을 보유한 선진국 기업에 대한 인수합병까지 매우 빠른 속도로 글로벌투자 시장에서 큰 손으로 부상하고 있으며 각국 정부와 기업들이 중국의 대외투자정책을 예의주시하고 있는 상황이다.
정책변화와 방향 유의해야
이와 같은 외국인직접투자 및 해외직접투자에 대한 중국의 정책 방향은 앞서 언급한것처럼 중국의 경제구조 개선을 위한 산업정책과 맞닿아 있다. 우선 외국인직접투자정책은 고부가가치의 기술집약적 산업과 신재생에너지 산업 등 차세대 성장동력을 유치하고 금융, 유통 등 서비스 부문의 점진적 개방을 통한 산업 고도화를 이루려는 목적을 갖는다.
또 지역별로는 과잉투자 우려가 제기되고 있는 동부연안 지역에 대해서는 산업 구조조정과 고도화를 모색하고, 중서부 지역에 대해서는 동부 지역에서 밀려나는 노동집약적 산업을 유치하는 투-트랙 접근법이 사용되고 있다. 해외직접투자에 대해서도 m&a를 통한 첨단 기술 및 자원 확보, 차세대 시장 개척 등의 목표하에 경제적으로 앞선 국가들에 대한 캐치업(catch-up)을 서두르고 있다.
향후 당분간 글로벌 직접투자가 u자형의 완만한 회복을 보일 것으로 전망되는 가운데 중국은 자신들이 원하는 분야와 지역에 대한 투자 유치를 더욱 확대하고 막대한 외환보유고와 정책적 지원에 힘입어 해외투자를 크게 늘려갈 것이다.
우리는 잠재적 투자자 입장에서 중국의 중앙 및 지방 정부와의 관계와 제도 변화, 산업 정책, 소비자 및 피고용자와의 파트너십 등에 항상 유의해야 하는 상황이다. 또 한편으로는 중국 이외의 지역에서 에너지, 자원 및 차세대 기술 확보를 위한 해외직접투자를 놓고 충돌할 수 밖에 없는 입장인 만큼 새로운 유망 산업의 발굴 및 선점과 시장 개척을 위한 경쟁에서 뒤지지 않도록 시장에 대한 이해도 및 금융 활용 능력을 바탕으로 변화에 보다 빠르게 적응하는 역량을 키울 필요가 있다. [윤상하 선임연구원]
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한편 아직 규모 면에서는 미국, eu 등 선진국에 미치지 못하지만 해외직접투자 역시 2000년 이후 급증하는 양상이다. 중국 내 자본축적이 진행되면서 해외에 관심을 갖게 되고 막대한 차이나 달러가 위력을 발휘하면서 주요 산업 부문에서 큰 손으로 부상하고 있는 모습이다.
중국의 외국인직접투자 및 해외직접투자에 대해 논의할 때 빼놓을 수 없는 것이 정부의 정책 방향이다. 경제성장과 산업 발전 단계에 따른 직접투자의 인허가 및 투자 환경 변화에 정부가 절대적인 영향력을 행사하고 있기 때문이다. 그런데 최근 중국의 직접투자 정책에 또 한 번 구조적 변화가 나타나고 있다.
글로벌 m&a시장에서 중국의 영향력이 확대되고 있으며 對중국 투자 환경 또한 정책의 변화로 바뀌고 있다. 2009년 이후에는 글로벌 금융위기로 중국에 대한 외국인직접투자가 급감한 반면 취득 가능한 해외 자산 가격이 상대적으로 하락하면서 이를 타개하거나 활용하기 위한 정책 방안이 발표되는 상황이다. 이하에서는 최근 나타나고 있는 중국의 외국인직접투자 및 해외직접투자 정책 변화의 특징과 의미를 각각 살펴본다.
외국인직접투자 정책, 경제 구조조정의 수단
중국의 외국인직접투자 정책은 중국 경제의 구조개선이라는 대전제 하에 진행되는 산업정책의 맥락에서 이해되어야 한다. 최근 불거진 리오 틴토나 구글의 경우에 비추어 중국이 이제 외국인직접투자에 비우호적으로 변하고 있다는 의견이 대두되기도 하지만 중국의 외자유치에 대한 긍정적 태도는 크게 달라지지 않았다고 보아야할 것이다.
최근 중국 국무원은 글로벌 금융위기로 인해 2009년 외국인직접투자 유치 실적이 전년대비 47.1%나 급락한 상황에서 외국인직접투자 활성화를 위한 의견을 내놓았다. 이 대책에 따르면 중국의 2000년대 외국인직접투자에 대한 접근법을 크게 바꾸기보다 원칙을 재확인하고 확장시키는 내용이 대부분이다.
투자의 양보다 질을 우선하면서 산업고도화를 이루어내고, 낙후된 지역의 균형 발전을 도모하며 이와 관련된 행정 편의를 제공하는 등 전반적인 중국 경제의 구조개선을 위한 도구로서의 직접투자 유치가 핵심이다. 이번 활성화 방안을 포함한 중국의 외국인직접투자 정책 특징을 이하의 다섯 가지로 정리해 볼 수 있다(<그림 2> 참조).
1. “양보다 질” 추구 지속
중국 정부는 2000년대 들어 외국인직접투자의 양보다 질을 중시하겠다는 원칙을 천명해 왔으며 이러한 기조가 글로벌 금융위기 이후에도 지속되고 있다. 하이엔드 제조업, 첨단 기술 및 연구개발업, 고부가 서비스업, 신에너지 산업, 환경친화적 산업 등 다섯 부문에 대한 투자 유치에 적극적으로 나서는 반면 1990년대 후반까지 주를 이루었던 공해 과다 배출 산업, 에너지 고사용 산업 등에 대한 투자는 지양한다.
또한 저기술, 저부가가치, 설비과잉 업종 등에 대해서도 마찬가지로 부정적인 입장을 취하고 있다. 2008년부터 시행되고 있는 외상투자산업목록에는 외국인직접투자 업종에 대한 제한, 장려, 금지의 원칙이 담겨 있는데 이 가운데 금지 산업에 대해서는 상무부의 허가권을 통해 투자를 막는 방식으로, 장려 및 제한 산업에 대해서는 기업소득세법을 통해 세수 혜택의 부여 여부를 결정하는 방식으로 업종을 가려내고 있다. 고부가, 하이엔드 제조업, 친환경 산업 등에 대한 조세 혜택은 (국내외 기업을 막론하고)유지되지만 기타 업종에 대해서는 이러한 인센티브를 부여하지 않는 것이다.
2. 중서부 지역에 대한 투자 장려
“양보다 질”을 추구한다는 원칙에도 불구하고 중서부 지역 발전에 대해서는 유보적인 입장을 취하고 있다. 중국 정부는 그 동안 동부 연안의 발전을 위해 이 지역의 외국인직접투자 기업들에 대한 세제 혜택 등을 제공하였고 저기술 산업, 노동집약적산업, 경공업 산업의 유치를 허용하였다.
그러나 2000년대 들어 저기술·저부가 업종에 대해서는 이러한 세제 혜택을 지양하는 것으로 전환하였다. 그러나 동부 지역에 사용되었던 이러한 정책 패키지들이 이제 상대적으로 낙후된 중서부 지역에서는 장려되고 있다. 동부지역에서의 발전 경험이 중서부에서도 그대로 통용될 것이라는 인식하에 저기술 제조업 관련 투자 유치에 대한 이들 지역에서의 세제 혜택이 유지되고 있는 것이다.
3. 관련 행정의 간소화, 분권화
그 동안 중국의 외국인직접투자 관련 승인 절차는 중앙집권적이었다. 그러나 2010년 발표된 중국 국무원의 대책에 따르면 외국인직접투자에 대한 승인 권한을 대폭 지방 정부로 이양하는 모양새다.
과거에는 1억 달러 이상의 모든 외국인직접투자 프로젝트의 경우 베이징의 허가를 받아야 했으나 이를 3억 달러 이상으로 상향시켰다. 또한 베이징의 관련 부처가 직접투자에 대한 승인 권한을 자신의 감독 하에 지방 정부에 이양할 수 있도록 하였다. 중국 중앙 정부의 승인 절차가 외국인직접투자 프로젝트를 빠르게 검토하고 승인하는데 주요 장애 요인으로 지적되어 왔던 것을 감안하면 이러한 변화는 즉각적으로 긍정적인 효과를 낼 것으로 보인다.
4. 투자 방식의 다양화
그 동안 對중국 외국인직접투자에는 파트너 없이 단독으로 회사를 설립(whollyforeign owned entity)하는 독자 투자와 공동 지분 참여를 통한 합자 투자, 그리고 특정 프로젝트를 위한 합작 투자 방식만 허용되어 왔으며 세 경우 모두 외국인 지분은 25% 이상이었다. 그러나 중국 국무원의 발표 내용 중 가장 주목할 만한 부분은 이렇게 제한적이었던 외국인직접투자의 방식을 다양화하겠다는 것이다. 여기에는 (1) 로컬 업체의 구조조정에 대한 지분 참여나 m&a를 통한 외국기업의 참여 허용(2) 중국 a증시 상장회사들의 국내외 전략적 투자자 양측으로부터 투자 유치 허용(3) 신용보증업에 대한 외국인 투자 개방 (4) 벤처캐피털 회사의 설립에 외국인 투자장려 (5) 사모펀드들의 투자회수 절차 개선 등의 방안이 포함되어 있다.
5. 외환 시스템 개선
외국인 투자자들을 위해 외환 시스템을 개선하고 투자자들이 재무적 어려움에 처해있을 때 자본금 전입을 유예해 주도록 하는 방안 또한 2010년 4월 국무원의 발표 내용에 제시되었다. 외환의 자유로운 반입과 반출이 다소 통제되던 이러한 시스템의 문제는 외국인 투자회사들의 골칫거리였기 때문에 이 부분의 개선은 투자자들 입장에서 환영할 일이다. 또 한편으로 중국 정부 입장에서는 위안화 절상 압력을 회피하기 위한 수단으로 활용되는 정책 중 하나이기도 하다.
중국 정부의 이러한 외국인직접투자에 대한 정책 변화는 전반적으로 잠재적 투자자들에게 우호적이라고 평가할 수 있을 것이다. 그러나 그 이면에는 중국 전체의 산업 발전에 도움이 되고 중국 국내의 투자 및 기업활동 관련 법규를 잘 따르는 경우에만 우호적 투자 환경이 유지될 것이라는 전제가 있음을 잊어서는 안된다.
중국의 정책 당국은 외국인 투자기업들이 자국 기업과 같은 수준으로 규제를 준수하고 성실하게 납세 의무를 수행할 것을 기대하고 있으며 수시로 변화하는 정책에 일관되게 따라올 것을 주문하고 있다. 또한 외국인 투자기업으로부터의 기술과 지식이 중국 국내로 전파되는 효과를 극대화하기 위한 제도적 인프라를 구축하는 중이다. 여기에는 글로벌 경제 시스템에서 중국의 위상이 점점 더 높아지면서 더 이상 규칙을 수용하는 입장이 아닌 규칙을 만들어가는 기능을 하길 원하는 염원이 깔려있기도 하다.
해외직접투자, 규제 완화와 지원을 통한 활성화
해외직접투자에 대한 전략 또한 1990년대 후반 아시아 외환위기와 wto 가입 준비를 계기로 크게 변화하게 되었다. 글로벌화가 가속되면서 정책 당국은 1999년 저우추취(走出去)를 천명하며 해외투자에 대한 장려와 지원을 더욱 활발히 진행시켰고 최근 금융위기를 맞아 더욱 강화되는 추세이다.
넘치는 외환보유고의 자산가치 하락을 방지하고 해외의 주요 자산 및 기업을 확보함으로써 정부 주도로 서비스업 부문, 신에너지 산업 부문 등 비교열위 부문을 강화, 미래성장동력으로 삼는데 주력하고 있는 것이다. 지난 10여 년간 진행된 해외직접투자 정책 프레임은 다음의 네 가지 특징으로 정리될 수 있다.
1. 직접적 규제와 행정지도 완화
과거에는 중국 정부가 기업의 경영에 관한 의사결정에 직접적으로 관여를 하기도하고 승인여부가 사전에 정해져 있는 승인절차를 통해 행정지도를 하는 등 해외직접투자에 대한 간섭을 지속해온 것이 사실이다.
그러나 지금은 직접적 행정지도 대신 해외직접투자의 승인 여부 및 사업성에 대한 평가를 기업의 경영진에 맡기면서 규제당국, 또는 중재자로서의 역할만을 수행하려고 노력 중에 있다. 중국 정책 당국의 이러한 역할 전환이 아직 완전하지 않고 여전히 중요한 해외투자 건에 대해서는 광범위한 개입을 하고 있는 것이 사실이지만 과거처럼 기업들로 하여금 “해외로 나가서 투자하라”고 명령하는 이미지는 상당 부분 허구적인 것이 되어가고 있다.
2. 승인절차 분권화 및 행정 서비스 제공
외국인직접투자에서의 정책 변화와 마찬가지로 해외직접투자에서도 당국은 승인 권한 및 절차를 간소화하면서 중앙에서 지방으로 권한을 이전하는 중이다. 2009년 중반부터 중국에서는 새로운 해외직접투자 승인 프로세스가 도입되었는데, 심사에 걸리는 기간을 줄이는 것은 물론이고 중앙 정부의 승인을 요하는 투자금액의 기준을 낮추었다. 일반적인 투자건에 대해서는 심사당국을 해당 지역의 상무부 지사로 이전하는 등의 조치가 진행되고 있다.
또한 중국의 정책 당국은 해외직접투자를 위한 장벽을 낮춤과 동시에 기업들의 해외 진출을 적극적으로 돕는 각종 서비스를 도입하는 중이다. 여기에는 해외직접투자에 대한 리스크 평가와 보험 제공, 보조금이나 조세 감면 등의 상업적 인센티브, 해외영업에 필요한 자금조달을 위한 수단 확보, 중국기업들의 취약한 브랜드 열위 타파와 신뢰도 제고를 위한 해외직접투자 협상에 정부 당국자의 참여 등의 편의 서비스가 포함된다. 이러한 서비스 제공에 대한 권한과 시스템 또한 상당 부분 지방으로 이전되어 이제 대부분의 지방정부들은 기업들의 해외직접투자를 돕기 위한 예산과 조직을 갖추고 있다.
3. 자본통제 완화와 자금조달 경로 확대
상무부의 해외직접투자 승인 절차에 대한 개혁과 더불어 중국의 국가외환관리국 또한 점진적으로 자본 통제를 완화하고 기업들이 외환에 보다 용이하게 접근하도록 하며 자본조달 기회를 보다 쉽게 얻을 수 있도록 제도를 정비하고 있다.
다른 정부 당국들도 국가외환관리국이 해외 사업을 위한 자금조달을 용이하게 하는 작업에 도움을 주고 있다. 일례로 2008년 12월 이후 상업은행들이 국경간 m&a 활동을 하는 기업에 대출하는 것이 허용되고 있으며, 기업들이 해외지사에 자금을 공여하거나 해외 생산시설에 대한 직접투자를 늘리고 줄일 수 있도록 하는 방안도 시험적으로 도입되었다.
또 2009년에는 기업들이 처음으로 중국 내에서 달러표시 채권을 발행할 수 있게 되었다. 중국투자유한책임공사와 국가외환관리국은 달러표시 채권을 사들이는 것에 대한 대안으로 해외직접투자에 대한 익스포저를 늘리는 중이다. 하지만 일부 국영기업 등을 제외한 대다수의 중소기업, 민간기업들은 해외사업 확장을 위한 자금조달에 제한적인 접근만 가능한 상황이다.
4. 장기적 통상, 외교 전략 가미
중국의 신흥국에 대한 해외직접투자에 투자유치국의 사회경제적, 지정학적 맥락을 더 크게 고려하는 추세가 나타나고 있다. 이러한 고려가 결여될 경우 해외직접투자전략이 커다란 비용을 수반할 수도 있음을 깨닫고 투자대상국에서의 반중 정서와 해당 정부 및 비정부기구의 우려에 귀를 기울이기 시작하였다.
특히 중국의 새로운 소프트 파워를 대변하는 외교부가 적극적으로 나서면서 2000년대 들어 중국의 해외직접투자를 돕기 위한 대외정책 수단이 보다 정교화되는 계기가 되었다. 이러한 대외정책 수단에는 해외 개발 원조, 정책금융, 양자간 투자협정의 추진 등을 해외직접투자와 직간접적으로 연계하는 방안 등이 포함되어 있다.
이 같은 중국의 해외직접투자 지원 정책은 비교열위 부문의 경쟁력 강화와 원자재 및 기술, 브랜드의 확보 등을 위해 추진되고 있다. 중국 기업들은 이러한 정책적 지원을 기반으로 글로벌 금융위기 이후 달러, 유로 등의 약세로 더욱 값싸진 선진국기업과 자산을 매집하는 중이다. 이러한 투자 활동이 비교적 자유로운 해외투자 활성화 조치에 근거를 두고 있지만 그 뒤에는 당국의 방향 제시와 정책적 지원이 존재하는 것이다.
선진국들이 경기 침체와 자국 내 고용 이탈 우려 등으로 해외직접투자에 주춤하는 사이 중국 정부는 오히려 적극적으로 나서며 지원책을 강화하고 있다. 동남아시아 지역에 대한 교두보 개척, 아프리카, 호주, 브라질 등지에서의 자원 확보, 첨단 기술을 보유한 선진국 기업에 대한 인수합병까지 매우 빠른 속도로 글로벌투자 시장에서 큰 손으로 부상하고 있으며 각국 정부와 기업들이 중국의 대외투자정책을 예의주시하고 있는 상황이다.
정책변화와 방향 유의해야
이와 같은 외국인직접투자 및 해외직접투자에 대한 중국의 정책 방향은 앞서 언급한것처럼 중국의 경제구조 개선을 위한 산업정책과 맞닿아 있다. 우선 외국인직접투자정책은 고부가가치의 기술집약적 산업과 신재생에너지 산업 등 차세대 성장동력을 유치하고 금융, 유통 등 서비스 부문의 점진적 개방을 통한 산업 고도화를 이루려는 목적을 갖는다.
또 지역별로는 과잉투자 우려가 제기되고 있는 동부연안 지역에 대해서는 산업 구조조정과 고도화를 모색하고, 중서부 지역에 대해서는 동부 지역에서 밀려나는 노동집약적 산업을 유치하는 투-트랙 접근법이 사용되고 있다. 해외직접투자에 대해서도 m&a를 통한 첨단 기술 및 자원 확보, 차세대 시장 개척 등의 목표하에 경제적으로 앞선 국가들에 대한 캐치업(catch-up)을 서두르고 있다.
향후 당분간 글로벌 직접투자가 u자형의 완만한 회복을 보일 것으로 전망되는 가운데 중국은 자신들이 원하는 분야와 지역에 대한 투자 유치를 더욱 확대하고 막대한 외환보유고와 정책적 지원에 힘입어 해외투자를 크게 늘려갈 것이다.
우리는 잠재적 투자자 입장에서 중국의 중앙 및 지방 정부와의 관계와 제도 변화, 산업 정책, 소비자 및 피고용자와의 파트너십 등에 항상 유의해야 하는 상황이다. 또 한편으로는 중국 이외의 지역에서 에너지, 자원 및 차세대 기술 확보를 위한 해외직접투자를 놓고 충돌할 수 밖에 없는 입장인 만큼 새로운 유망 산업의 발굴 및 선점과 시장 개척을 위한 경쟁에서 뒤지지 않도록 시장에 대한 이해도 및 금융 활용 능력을 바탕으로 변화에 보다 빠르게 적응하는 역량을 키울 필요가 있다. [윤상하 선임연구원]
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