한국의 국가채무가 빠르게 증가하고 있다. 2009년 한국의 gdp 대비 국가채무 규모는 33.8%로, oecd 회원국의 평균(53.8%)보다 낮으나 국가 간 상대적 비교만으로 한국의 국가채무가 안전한 수준이라 보기는 어렵다.
‘적정(optimal) 국가채무’란 국가채무가 지속가능하다는 전제하에서 경제 전체의 효용을 극대화하기 위해 선택하는 채무 수준을 뜻한다. 국가채무는 편익과 비용을 동시에 발생시키므로 이들 사이의 상충 관계가 균형을 이룰 때 경제 전체의 효용이 극대화된다.
국가채무의 편익으로는 단기적으로 총수요 확대를 통한 gdp 성장률 제고, soc 투자 등에 따른 성장잠재력 확충, 채권시장 규모 확대와 금융시장 발전 등을 들 수 있다. 반면, 국가채무의 증가는 민간투자를 위축시켜 장기적 gdp 성장률을 억제하고, 국가신인도 하락과 해외자본 유출로 인한 금융위기를 초래하는 등의 비용을 발생시킨다.
본 보고서는 경제 전체의 효용을 극대화하는 국가채무 비율을 정량적으로 추정했다. 국가채무가 늘어날 때 금리와 정부 이자비용이 상승하여 민간경제활동이 위축되고 대외신인도가 하락하는 측면을 비용으로, 국가채무 증가가 가계 유동성제약을 완화시켜 예상하지 못한 충격에 대응할 수 있게 하는 측면을 편익으로 고려했다.
적정 국가채무 비율을 추정한 결과 2010년 현재 적정 국가채무 비율은 gdp 대비 62%인 것으로 나타났다. 2010년 실제 국가채무 비율이 33.8%임을 감안할 때 경상수지 및 환율 등 다른 경제 부문에 충격이 없다면 현재로서는 국가채무 수준이 문제가 되지 않는다고 볼 수 있다.
그러나 향후 적정 국가채무 비율은 50% 수준으로 하락하며 2030년부터는 국가채무(gdp 대비 67.8%)가 적정 비율(gdp 대비 58%)을 초과하는 것으로 나타났다. 성장잠재력이 저하되고 대외신인도도 하락해 채무상환에 대한 부담이 가중되기 때문이다. 따라서 지금부터 정부 재정지출 증가 속도의 완급조절을 해야 한다.
재정지출의 순기능과 역기능을 동시에 고려하여 국가채무가 적정 국가채무 비율 60%를 초과하지 않도록 재정을 관리할 필요가 있다. 우선 향후 국가채무의 순기능을 활용할 여력을 마련하기 위해 적정 국가채무 비율을 높이는 것이 중요하다.
적정 국가채무 비율이 상승하면 재정운용의 여력이 생겨 재정건전성을 강화할 수 있는 충분한 시간 확보가 가능하기 때문이다. 적정 국가채무 비율을 높이기 위해서는 잠재성장률 및 대외신인도 제고로 채무상환능력을 확대하는 것이 중요하다.
미국과 일본 등은 높은 국가채무 수준에도 불구하고 국가신인도가 높기 때문에 국가부도 위험 가능성이 낮은 수준이다. 중장기적으로는 재정건전성을 강화하기 위해 재정규율을 강화하며 국가채무, 재정수지, 지출 등 총량적 재정지표에 대한 구체적인 목표치를 재정준칙으로 설정하여 재정운용의 자의성을 배제해야 한다.
이와 아울러 보유자산을 늘려 순채무 비율을 낮추고 장기물 국채발행 비중을 확대해야 한다. 경제성장률보다 국채금리가 높으면 국가채무 비율이 상승할 가능성이 높으므로 국채금리 상승도 억제해야 한다. 또한 정부부문 생산성 제고와 지출 효율화를 통해 향후 예상되는 중장기 재정수요에 효과적으로 대비할 필요가 있다.
1997년부터 2010년까지 14년간 한국의 국가채무가 연평균 17.6% 늘어나는 등 2000년대 이후 지속적으로 증가했다. 1997년 국가채무 60조 3,000억원(gdp 대비 12.3%)→ 2000년 111조4,000억원(gdp 대비 18.5%)→ 2009년 359조 6,000억원(gdp 대비 33.8%). 1997년 외환위기와 2008년 글로벌 금융위기를 극복하는 과정에서 확장적 재정정책을 구사한 것이 국가채무 증가의 주요 원인 중 하나가 됐다. 1997∼1998년 2년간 국가채무가 연평균 35.2% 증가했으며, 2009∼2010년에는 연평균 14.8% 증가하여 2007∼2008년(4.5%)에 비해 급증했다.
그리스의 재정적자와 국가채무 문제로 촉발된 유럽의 재정위기는 현 글로벌 경제의 가장 큰 위험 요인 중 하나이다. 2009년 10월 그리스의 2009년 예상 gdp 대비 재정적자가 기존 발표치 6%의 두 배가 넘는 12.7%임이 밝혀지면서 시장불안이 표출했다.
그리스, 이탈리아 등의 2009년 국가채무가 gdp 대비 100%가 넘는 것으로 발표되면서 남유럽 국가의 부도위험이 급증했다. 2010년 5월 eu 회원국과 imf가 공동으로 7,500억유로 규모의 구제금융안을 마련하였으나 시장불안을 완전히 제거하지는 못한 상황이다. 그리스 재정위기가 유로 지역 전체의 위기로 확산되면서, 2010년 4월 imf는 국가채무 문제를 하반기 세계 경기회복의 가장 큰 걸림돌로 등장했다.
2010년 6월 g20 정상회의에서 각국은 회원국의 재정적자와 국가채무수준이 위험하다는 데 합의하고 감축목표를 설정했으나, 제시된 목표는 객관적 근거가 부족한 상황이다. 2013년까지 재정적자를 현 수준의 절반으로 줄이고 2016년까지 국가채무 증가세를 안정화하기로 합의했으나, 현재의 채무가 어느 정도 과다하며 재정적자를 왜 3년 내에 절반으로 줄여야 하는지에 대해서는 근거를 제시하지 못했다.
한국의 국가채무는 최근 급증세에도 불구하고 주요 선진국과 비교할 때 양호한 수준으로 평가된다. 2009년 한국의 gdp 대비 국가채무 규모는 32.6%로, oecd 회원국의 평균(53.8%)보다 21.2%p 낮다. oecd 31개 회원국 중 한국의 gdp 대비 국가채무 규모는 23위로, 일본(192.9%), 그리스(125.7%), 미국(53.1%) 등보다 낮은 수준이다. 한편 칠레(6.1%), 호주(8.1%), 룩셈부르크(8.6%) 등은 국가채무규모가 상대적으로 작은 국가이다.
2010년 상반기 국가부도 위험(국채 cds 프리미엄의 평균) 측면에서도한국은 102.6bp로 oecd의 28개국 평균인 120.6bp를 하회한다. 노르웨이(19.5bp), 핀란드(28.7bp) 등이 가장 안전한 것으로 평가되었으며, 그리스가 506bp로 최하위를 차지했다.
그러나 단순히 국가 간 상대비교만으로 한국의 국가채무가 안전한 수준이라 보는 데는 한계가 있다. 모든 국가가 위험한 수준의 국가채무를 보유하고 있을 경우 평균보다 채무규모가 작다고 해서 안전하다고 볼 수 없기 때문이다. 서머스(summers) 美국가경제회의(nec) 위원장은 절대평가를 유보한채 상대비교에만 집중하는 시각을 ‘케첩 경제학’이라고 부르며 비판했다.
한국 국가채무의 급증세를 고려할 때, 국가채무의 적정 규모를 객관적으로 산정하여 정책에 활용할 필요가 있다. 급증하고 있는 한국 국가채무의 위험성을 판단하기에 앞서, 적정국가채무 규모의 기준을 객관적인 방식으로 마련하는 것이 중요하다. 적정 국가채무 규모가 산정되면 현재 국가채무의 증가세가 적절한지 판단할 수 있으며 향후 재정운용의 기준으로도 활용 가능하기 때문이다.
‘적정(optimal) 국가채무’는 경제 전체의 효용을 극대화하는 수준의 국가채무로서 국가채무의 지속가능성(sustainability)을 포괄하는 개념이다. 국가채무의 지속가능성은 국가채무가 상환 가능한 범위에 있을 때 성립한다. 세입을 통해 이자상환이 가능해 gdp 대비 국가채무비율이 일정수준으로 유지될 때 성립된다.
‘적정 국가채무’ 수준은 지속가능하다는 전제 하에서 경제 전체의 효용을 극대화하기 위해 선택하는 채무 수준이다. 국가채무는 편익과 비용을 동시에 발생시키므로 이들 사이의 상충관계가 균형을 이룰 때 경제 전체의 효용이 극대화된다. 경제 전체의 효용을 극대화하려면 국가채무 지속가능성이 반드시 보장되어야 하며 이 범위 내에서 경제환경에 따라 ‘적정 국가채무’ 수준이 결정된다.
gdp 대비 국가채무의 적정 비율은 국가별 특성과 재정지출의 순기능 및 역기능을 고려하여 산정하는 것이 바람직하다. 국가 간 gdp 대비 국가채무 비율 편차가 상당하여 획일적으로 적정비율 기준을 적용하는 것은 불가능하다. 미국의 2009년 gdp 대비 국가채무 비율은 53% 수준이지만 일본은 193%로 미국의 3배가 넘는 수준이다. 일본은 국가채무 비율은 국채부도 위기를 경험한 스페인, 아일랜드의 46%와 그리스의 125.7%보다 높은 수준이다.
eu도 1997년‘안정성장협약(sgp: stability and growth pact)’을 통해 재정적자는 gdp의 3%, 국가채무는 gdp의 60% 이하로 유지하도록 권고하고 있다. 60%라는 수치는 당시 eu 회원국의 gdp 대비 국가채무 비율의 평균으로, 적정 수준이라는 근거가 빈약하다. 국가별 특성이나 경기변동 충격에 따른 적자재정 운용의 필요성을 반영하지 않은 규제의 획일성 때문에 비판 여론이 제기되고 있는 실정이다. 한국 국가채무 규모의 적정성을 논하는 데 있어 한국경제 시스템의 특성과 재정지출의 경기안정화 및 복리증진 기능 등을 종합적으로 고려할 필요가 있다.
국가채무를 늘려 정부지출을 증가시키면 단기적으로 총수요가 확대되어 gdp 성장률이 제고된다. 임금 및 가격이 단기간에 쉽게 변동하지 못하는 상황에서 총수요의 증가는 기업의 고용 및 투자 확대를 유발한다. 특히 민간의 총수요가 부족한 경제위기 시에는 적자재정 편성을 통한 재정지출 확대가 위기극복에 기여했다. 2008년 글로벌 금융위기를 맞아 한국은 대규모 재정지출로 국가채무가 확대(2009년 전년 대비 50조 6,000억원 증가)되었지만 이를 통해 2009년 하반기 이후 경기가 회복됐다.
국가채무는 유동성의 제약을 겪는 가계가 소비를 평활화(smoothing)할 수 있는 장치를 제공하여 단기적으로 가계소비를 증가시키며 세대간 자원을 효율적으로 이전하는데 기여한다.
정부는 가계에 비해 상대적으로 위험이 낮아 자금조달이 용이하여 가계 대신 정부가 차입해 가계에 이전함으로써 유동성 제약을 완화시켜, 미래 세금인상을 우려한 가계가 소비 대신 저축을 늘릴 경우 총수요확대가 상쇄될 수 있으나, 일반적으로 가계는 유동성의 제약을 받기 때문에 그 효과는 미미하다.
저축성향이 높은 1990년대 일본 등을 제외하고는 국가채무 증대가 가계저축을 늘린 사례는 찾기 어렵다. 유동성 제약을 받는 젊은 세대로부터 세금을 걷는 대신 국채를 발행해 은퇴세대에 연금을 지급하면 소비가 증가하고 세금의 경제적 비용(노동공급 감소 등)도 완화됐다.
국채발행 등으로 soc에 투자하는 경우 미래 성장동력 확보를 통해 성장잠재력이 확충되는 효과가 발생했다. oecd 국가의 경우 soc 투자가 1% 증가할 때 1인당 gdp는 평균 0.3∼0.53% 증가. 교통 관련 soc 투자가 1% 증가할 때 한국의 1인당 gdp는 0.17∼1.06% 증가됐다.
국가채무의 증가는 채권시장의 규모를 확대시켜 금융시장 발전에 기여한다. 장기채권에 대한 지속적인 수요에도 불구하고 그동안 회사채 발행이부진한 상황에서 장기 국채발행은 채권시장의 수급불균형 해소 및 규모확대에도 기여할 전망이다.
국내 채권시장 중 국채 비중은 한국 27.3% (영·미·일 평균 60.3%) 수준으로, 만기가 다양한 국채를 발행할 경우 채권시장에서 만기별 기준금리가 형성되어 다양한 만기와 위험을 가진 금융상품의 가격을 평가할 기준이 된다. 국채의 유동성 확대는 장기 투자자산인 국채의 가격을 안정화시켜 금융시장의 효율성이 제고된다.
국가채무의 증가는 장기적으로 민간투자를 구축(crowding-out)하여 gdp 성장률 억제, 노동생산성을 낮추는 부작용을 발생한다. 세수입이 줄거나 정부지출이 늘어나 국가채무가 증가하면 투자위축에 따라 장기적으로 자본스톡이 감소한다.
국가채무가 늘어나면 금리상승으로 민간투자가 위축되고 장기적으로 자본이 축소되어 총생산이 감소된다. 장기적으로 볼 때 한국의 현 국가채무 수준(2009년 기준)은 잠재 gdp를 2.8% 감소시키는 효과가 예상된다. 국가채무 증가가 자본구축을 통해 잠재 gdp를 얼마나 감소시킬지를 자본의 한계생산성과 감가상각률을 이용해 계산한 결과이다.
국가채무의 급격한 증가는 국가신인도 하락과 이에 따른 해외자본유출로 금융위기를 초래할 우려가 있다. 국가채무 비율이 상승하면 국채 cds 프리미엄도 상승한다. 2008∼2009년 gdp 대비 국가채무가 1%p 상승할 때 국채(5년) cds프리미엄은 평균 4.7∼6.2bp 상승했다.
국가채무의 원리금을 지불하기 위한 세율인상이 향후 경기를 위축시킨다. 늘어난 국가채무를 상환하기 위해서는 결국 세금을 인상해야 하며 이에 따라 투자 기피, 노동공급 및 소비여력 축소 등 경제활동이 왜곡된다.
국가채무의 지속적인 증가는 재정규율을 약화시키기 때문에 한 번 늘어난 채무를 줄이기는 현실적으로 매우 어렵다. 국채발행으로 추가적인 재정지출을 충당하는 것이 관례화되면 예산사업의 적정성 유지에 대한 인식이 약화된다.
국가채무 확대의 비용과 편익을 종합적으로 고려하여 적정 국가채무비율을 정량적으로 추정해야 한다. 경제 전체의 효용을 극대화하는 국가채무 비율을 적정 비율로 판단하여, 경제 전체의 효용 수준은 경제 구성원의 노동생산성과 자산 보유규모차이를 반영하는 경제모형을 활용하여 계산해야 한다.
gdp나 소득분배지표 등의 획일적인 지표를 사용할 경우 다른 주요지표를 간과하는 문제점이 발생하기 때문에 보다 포괄적인 지표로경제 전체의 효용을 이용하여, 경제 주체가 소비와 여가로부터 얻는 효용을 정량화한 후 이를 생산성과 자산분포를 활용하여 가중평균해야 한다.
실제 국가채무 비율이 적정 국가채무 비율과 어느 정도 괴리를 보이는가를 파악하기 위해 2010년부터 2050년까지의 적정 국가채무 비율과 국가채무비율 전망치를 비교했다. 향후 2050년까지 1인당 gdp 증가율이 하락하고 gdp 대비 통합재정지출비율이 증가함을 가정했다.
2000∼2009년 연평균 1인당 gdp 증가율 2.74%를 기준으로 2020∼2050년1인당 gdp 증가율 전망치를 비례적으로 적용했다. 2020년 2.51%, 2030년 1.73%, 2040년 0.93%, 2050년 0.5%. 2010∼2050년 gdp 대비 통합재정지출 비율의 전망치를 미래 발생할 정부지출 자료로 활용했다.
통합재정수입 전망치로부터 산출된 2020년 gdp 대비 국가채무비율은 52.8%이며 2030년 67.8%로 증가한 후 2050년 113.3%에 달할 것으로 전망된다. 인구구조 변화에 따른 건강보험, 기초생활보장, 4대 공적연금 등재정지출 전망을 반영했다.
대외신인도, 잠재성장률, 유동성 제약 등이 적정채무 비율 결정에 영향을 주는 주요인이다. 대외신인도가 높을수록 국가부도위험 가능성이 낮아져 적정 국가채무비율은 상승. 잠재성장률이 높을수록 국가채무에 대한 정부의 이자지급 능력이 강화되어 적정 국가채무 비율은 상승한다.
정부의 재정능력 강화는 세율 하락으로 연결되어 경제활력이 제고된다. 가계의 유동성 제약이 완화되면 예상하지 못한 소득충격에 대응하는 것이 용이해 세율상승에 따른 효용감소가 경감되고 적정 비율도 상승한다.
2010년 현재 적정 국가채무 비율은 62%로 추정된다. 현 국가채무 비율은 33.8%로 적정 국가채무 비율보다 약 30%p 낮은 수준이다. 경상수지 및 환율 등 다른 경제 부문에 충격이 없다면 현재로서는 단기국가채무의 확대가 문제 되지 않는 상황이다.
경제의 본격적 회복이 불투명한 상황에서 무리한 긴축재정을 통해 국가채무 비율을 축소하면 경제활동이 오히려 위축될 가능성이 있다. 단기적으로 수요회복에 중점을 두고 출구전략을 신중하게 추진할 필요가 있다.
그러나 잠재성장률 하락으로 적정 국가채무비율이 점차 하락할 것으로 추정되므로 현 시점부터 적절한 수준의 채무 유지는 반드시 필요해진다. 성장잠재력이 저하되면 채무상환능력이 감소하고 대외신인도도 하락해 채무에 대한 부담이 더욱 가중되기 때문이다.
적정 채무비율은 2050년 52% 수준으로 하락할 전망이다. 최근 유럽 재정위기에서 볼 수 있듯이 한 번 늘어난 국가채무를 줄이는 것은 매우 어렵고 그 과정에서 막대한 사회적 비용이 발생한다. 더블 딥 우려가 완전히 해소되지 않은 현 상황에서 빈번하게 발생하는 대내외 경제위기에 대응하기 위해서는 국가채무의 여유있는 관리가 필요하다.
향후 경제상황을 고려할 때 2020∼2050년 적정 국가채무 비율은 50%수준을 유지할 전망으로, 국가채무 전망치와 비교했을 때 20년 이후인 2030년부터 국가채무는 적정 비율을 초과한다.
정부지출의 가파른 증가로 인한 국가채무의 적정비율 초과는 위험요소로 작용할 소지가 있다. 국가채무 비율이 적정 수준을 넘어 빠르게 상승할 경우 재정건전성문제로 인해 국가신인도가 저하된다. 국가채무 비율을 적정 비율 수준으로 유지할 필요가 있으며, 이를 위해서 정부 재정지출 증가 속도의 완급 조절이 필수적이다.
단기적으로 경기를 진작하는 재정지출의 순기능과 장기적으로 민간투자를 구축하는 역기능을 동시에 고려하여 적정 국가채무 비율 60%를 초과하지 않도록 재정을 관리할 필요가 있다.
향후 국가채무의 순기능을 활용할 여력을 마련하기 위해 잠재성장률 및 대외신인도 제고로 채무상환능력을 확대하는 것이 중요하다. 적정 국가채무 비율이 상승하면 재정운용의 여력이 생겨 중장기적으로 재정건전성을 강화할 수 있는 충분한 시간 확보가 가능해진다.
여유로운 재정운용은 향후 빈번하게 발생할 대내외 경제위기에 대응하여 재정의 경기조절 기능을 강화할 수 있다. 세수기반 확충과 재정지출의 효율성 제고로 재정수지를 개선한다.
적정 국가채무 비율을 높이기 위해 국가신인도를 제고해야 한다. 소액채권 투자자를 위한 상품개발과 외국인 투자자의 참여 확대 등 경제주체의 국채 매수 여력을 확대시켜 국채 수요기반을 확충해야 한다.
국채의 해외보유 비율이 증가하는 상황에서 국가신인도가 제고되면 한국 국채는 매력적인 자산으로 인식될 수 있다.
일본은 높은 국가채무 수준에도 불구하고 국가신인도가 높기 때문에 국가부도 위험 가능성이 적다고 시장에서 판단한다. gdp 대비 국가채무 비율(2009년)은 일본(192.9%) 으로 oecd 평균(53.8%)보다 높다. 국채 cds 프리미엄(2010년)은 일본(76.9bp)으로 oecd 평균(120.6bp)보다 낮다.
단기적 상황보다 중장기적 관점에서 재정 리스크에 대비할 필요가 있다. 기초재정수지와 순채무 비율이 양호한 국가(한국을 비롯한 스웨덴, 핀란드, 스위스 등)라 할지라도 미래 거시환경 변화는 예측이 어렵다.
중장기적으로는 성장잠재력 하락과 인구구조 변화 등 국가채무의지속가능성(채무부담능력)을 담보할 수 없는 상황이다. 경제 성장동력 부재에 따른 성장잠재력 하락에 대한 우려와 고령화사회 등 인구구조 변화로 인한 급속한 부채증가 가능성이 상존하고 있다.
엄격한 재정운용으로 재정건전성 확보해야 한다. 국가재정운용계획의 예산지출 억제력 강화로 포퓰리즘 성격의 단기지출을 억제해야 한다. 불필요한 추경예산 편성을 억제하여 재정규율을 회복해야 한다. 대형 예산사업의 경우 총 사업비가 재정수지에 미치는 영향을 최소화하여 중장기 재정건전성을 유지할 필요가 있다. 지출 감축과 세원 확보를 통해 재정수지에 미치는 악영향을 상쇄해야만 하는 것이다.
국가채무, 재정수지, 지출 등 총량적 재정지표에 대한 구체적인 목표치를 재정준칙으로 설정해야 한다. 한국의 경제상황과 향후 재정운용계획에 부합하는 기준을 마련하여 자의성을 배제할 필요가 있다. 미국의 경우 균형재정, 지출상한선 등 재정준칙을 가진 주일수록 예측하지 못한 재정적자에 효과적으로 대응하고 있다.
보유자산을 늘려 순채무 비율을 낮추고 장기물 국채발행 비중을 확대해 재정건전성을 확보해야 한다. 시장참여자는 재정건전성 평가에 있어서 부채 수준보다 보유자산규모를 더욱 중시해야 한다.
한국의 순채무 비율(-29.7%)은 그리스(97.8%), 아일랜드(39.9%),일본(114.9%), 미국(66.6%)보다 양호한 편(2010년 oecd 전망치)에 속한다. 평균 만기가 길수록 재정건전성 확보가 용이하므로 장기물 국채발행비중을 확대할 필요가 있다. 평균 만기가 짧아 국채의 차환 발행이 빈번해지면 비용이 늘고 국가신용도가 하락하기 때문이다.
경제성장률보다 국채금리가 높으면 국가채무 비율이 상승할 가능성이 높으므로, 국채금리 상승을 억제해야 한다. 지나친 국채금리 상승은 실물경제 성장 저해 등 부작용을 동반하기 때문이다.
국가채무에 대한 정부의 이자부담 증가로 추가 재정악화 가능성이 있다. 시장금리가 동반 상승할 경우 금융조달비용이 상승하고, 가계소비및 기업투자 심리 위축으로 경기회복이 저해되어 내수부양정책효과가 반감한다.
국채 명목수익률 상승의 주요인인 투자자 채무상환위험 프리미엄과 인플레이션 기대심리 상승에 대한 장단기 대비책을 마련해야 한다. 부채증가 속도에 상응한 보유자산 확대로 국채금리를 조절해야 한다
정부 부문 생산성 제고와 세원 확대를 통해 향후 예상되는 중장기적재정소요에 효과적으로 대비할 필요가 있다. 잠재성장률 하락, 저출산, 인구 고령화 등으로 인해 발생 가능한 중장기 사회·경제적 비용에 대비하여 정부지출의 효율성을 제고해야 한다.
최근 그리스와 美일리노이 주는 세수 부족 만회와 재정적자 축소를 위한 정책이 부재한 데다 만성적 연금문제까지 가세하여 재정불안을 야기하고 있다. [문외솔 수석연구원 외]
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‘적정(optimal) 국가채무’란 국가채무가 지속가능하다는 전제하에서 경제 전체의 효용을 극대화하기 위해 선택하는 채무 수준을 뜻한다. 국가채무는 편익과 비용을 동시에 발생시키므로 이들 사이의 상충 관계가 균형을 이룰 때 경제 전체의 효용이 극대화된다.
국가채무의 편익으로는 단기적으로 총수요 확대를 통한 gdp 성장률 제고, soc 투자 등에 따른 성장잠재력 확충, 채권시장 규모 확대와 금융시장 발전 등을 들 수 있다. 반면, 국가채무의 증가는 민간투자를 위축시켜 장기적 gdp 성장률을 억제하고, 국가신인도 하락과 해외자본 유출로 인한 금융위기를 초래하는 등의 비용을 발생시킨다.
본 보고서는 경제 전체의 효용을 극대화하는 국가채무 비율을 정량적으로 추정했다. 국가채무가 늘어날 때 금리와 정부 이자비용이 상승하여 민간경제활동이 위축되고 대외신인도가 하락하는 측면을 비용으로, 국가채무 증가가 가계 유동성제약을 완화시켜 예상하지 못한 충격에 대응할 수 있게 하는 측면을 편익으로 고려했다.
적정 국가채무 비율을 추정한 결과 2010년 현재 적정 국가채무 비율은 gdp 대비 62%인 것으로 나타났다. 2010년 실제 국가채무 비율이 33.8%임을 감안할 때 경상수지 및 환율 등 다른 경제 부문에 충격이 없다면 현재로서는 국가채무 수준이 문제가 되지 않는다고 볼 수 있다.
그러나 향후 적정 국가채무 비율은 50% 수준으로 하락하며 2030년부터는 국가채무(gdp 대비 67.8%)가 적정 비율(gdp 대비 58%)을 초과하는 것으로 나타났다. 성장잠재력이 저하되고 대외신인도도 하락해 채무상환에 대한 부담이 가중되기 때문이다. 따라서 지금부터 정부 재정지출 증가 속도의 완급조절을 해야 한다.
재정지출의 순기능과 역기능을 동시에 고려하여 국가채무가 적정 국가채무 비율 60%를 초과하지 않도록 재정을 관리할 필요가 있다. 우선 향후 국가채무의 순기능을 활용할 여력을 마련하기 위해 적정 국가채무 비율을 높이는 것이 중요하다.
적정 국가채무 비율이 상승하면 재정운용의 여력이 생겨 재정건전성을 강화할 수 있는 충분한 시간 확보가 가능하기 때문이다. 적정 국가채무 비율을 높이기 위해서는 잠재성장률 및 대외신인도 제고로 채무상환능력을 확대하는 것이 중요하다.
미국과 일본 등은 높은 국가채무 수준에도 불구하고 국가신인도가 높기 때문에 국가부도 위험 가능성이 낮은 수준이다. 중장기적으로는 재정건전성을 강화하기 위해 재정규율을 강화하며 국가채무, 재정수지, 지출 등 총량적 재정지표에 대한 구체적인 목표치를 재정준칙으로 설정하여 재정운용의 자의성을 배제해야 한다.
이와 아울러 보유자산을 늘려 순채무 비율을 낮추고 장기물 국채발행 비중을 확대해야 한다. 경제성장률보다 국채금리가 높으면 국가채무 비율이 상승할 가능성이 높으므로 국채금리 상승도 억제해야 한다. 또한 정부부문 생산성 제고와 지출 효율화를 통해 향후 예상되는 중장기 재정수요에 효과적으로 대비할 필요가 있다.
1997년부터 2010년까지 14년간 한국의 국가채무가 연평균 17.6% 늘어나는 등 2000년대 이후 지속적으로 증가했다. 1997년 국가채무 60조 3,000억원(gdp 대비 12.3%)→ 2000년 111조4,000억원(gdp 대비 18.5%)→ 2009년 359조 6,000억원(gdp 대비 33.8%). 1997년 외환위기와 2008년 글로벌 금융위기를 극복하는 과정에서 확장적 재정정책을 구사한 것이 국가채무 증가의 주요 원인 중 하나가 됐다. 1997∼1998년 2년간 국가채무가 연평균 35.2% 증가했으며, 2009∼2010년에는 연평균 14.8% 증가하여 2007∼2008년(4.5%)에 비해 급증했다.
그리스의 재정적자와 국가채무 문제로 촉발된 유럽의 재정위기는 현 글로벌 경제의 가장 큰 위험 요인 중 하나이다. 2009년 10월 그리스의 2009년 예상 gdp 대비 재정적자가 기존 발표치 6%의 두 배가 넘는 12.7%임이 밝혀지면서 시장불안이 표출했다.
그리스, 이탈리아 등의 2009년 국가채무가 gdp 대비 100%가 넘는 것으로 발표되면서 남유럽 국가의 부도위험이 급증했다. 2010년 5월 eu 회원국과 imf가 공동으로 7,500억유로 규모의 구제금융안을 마련하였으나 시장불안을 완전히 제거하지는 못한 상황이다. 그리스 재정위기가 유로 지역 전체의 위기로 확산되면서, 2010년 4월 imf는 국가채무 문제를 하반기 세계 경기회복의 가장 큰 걸림돌로 등장했다.
2010년 6월 g20 정상회의에서 각국은 회원국의 재정적자와 국가채무수준이 위험하다는 데 합의하고 감축목표를 설정했으나, 제시된 목표는 객관적 근거가 부족한 상황이다. 2013년까지 재정적자를 현 수준의 절반으로 줄이고 2016년까지 국가채무 증가세를 안정화하기로 합의했으나, 현재의 채무가 어느 정도 과다하며 재정적자를 왜 3년 내에 절반으로 줄여야 하는지에 대해서는 근거를 제시하지 못했다.
한국의 국가채무는 최근 급증세에도 불구하고 주요 선진국과 비교할 때 양호한 수준으로 평가된다. 2009년 한국의 gdp 대비 국가채무 규모는 32.6%로, oecd 회원국의 평균(53.8%)보다 21.2%p 낮다. oecd 31개 회원국 중 한국의 gdp 대비 국가채무 규모는 23위로, 일본(192.9%), 그리스(125.7%), 미국(53.1%) 등보다 낮은 수준이다. 한편 칠레(6.1%), 호주(8.1%), 룩셈부르크(8.6%) 등은 국가채무규모가 상대적으로 작은 국가이다.
2010년 상반기 국가부도 위험(국채 cds 프리미엄의 평균) 측면에서도한국은 102.6bp로 oecd의 28개국 평균인 120.6bp를 하회한다. 노르웨이(19.5bp), 핀란드(28.7bp) 등이 가장 안전한 것으로 평가되었으며, 그리스가 506bp로 최하위를 차지했다.
그러나 단순히 국가 간 상대비교만으로 한국의 국가채무가 안전한 수준이라 보는 데는 한계가 있다. 모든 국가가 위험한 수준의 국가채무를 보유하고 있을 경우 평균보다 채무규모가 작다고 해서 안전하다고 볼 수 없기 때문이다. 서머스(summers) 美국가경제회의(nec) 위원장은 절대평가를 유보한채 상대비교에만 집중하는 시각을 ‘케첩 경제학’이라고 부르며 비판했다.
한국 국가채무의 급증세를 고려할 때, 국가채무의 적정 규모를 객관적으로 산정하여 정책에 활용할 필요가 있다. 급증하고 있는 한국 국가채무의 위험성을 판단하기에 앞서, 적정국가채무 규모의 기준을 객관적인 방식으로 마련하는 것이 중요하다. 적정 국가채무 규모가 산정되면 현재 국가채무의 증가세가 적절한지 판단할 수 있으며 향후 재정운용의 기준으로도 활용 가능하기 때문이다.
‘적정(optimal) 국가채무’는 경제 전체의 효용을 극대화하는 수준의 국가채무로서 국가채무의 지속가능성(sustainability)을 포괄하는 개념이다. 국가채무의 지속가능성은 국가채무가 상환 가능한 범위에 있을 때 성립한다. 세입을 통해 이자상환이 가능해 gdp 대비 국가채무비율이 일정수준으로 유지될 때 성립된다.
‘적정 국가채무’ 수준은 지속가능하다는 전제 하에서 경제 전체의 효용을 극대화하기 위해 선택하는 채무 수준이다. 국가채무는 편익과 비용을 동시에 발생시키므로 이들 사이의 상충관계가 균형을 이룰 때 경제 전체의 효용이 극대화된다. 경제 전체의 효용을 극대화하려면 국가채무 지속가능성이 반드시 보장되어야 하며 이 범위 내에서 경제환경에 따라 ‘적정 국가채무’ 수준이 결정된다.
gdp 대비 국가채무의 적정 비율은 국가별 특성과 재정지출의 순기능 및 역기능을 고려하여 산정하는 것이 바람직하다. 국가 간 gdp 대비 국가채무 비율 편차가 상당하여 획일적으로 적정비율 기준을 적용하는 것은 불가능하다. 미국의 2009년 gdp 대비 국가채무 비율은 53% 수준이지만 일본은 193%로 미국의 3배가 넘는 수준이다. 일본은 국가채무 비율은 국채부도 위기를 경험한 스페인, 아일랜드의 46%와 그리스의 125.7%보다 높은 수준이다.
eu도 1997년‘안정성장협약(sgp: stability and growth pact)’을 통해 재정적자는 gdp의 3%, 국가채무는 gdp의 60% 이하로 유지하도록 권고하고 있다. 60%라는 수치는 당시 eu 회원국의 gdp 대비 국가채무 비율의 평균으로, 적정 수준이라는 근거가 빈약하다. 국가별 특성이나 경기변동 충격에 따른 적자재정 운용의 필요성을 반영하지 않은 규제의 획일성 때문에 비판 여론이 제기되고 있는 실정이다. 한국 국가채무 규모의 적정성을 논하는 데 있어 한국경제 시스템의 특성과 재정지출의 경기안정화 및 복리증진 기능 등을 종합적으로 고려할 필요가 있다.
국가채무를 늘려 정부지출을 증가시키면 단기적으로 총수요가 확대되어 gdp 성장률이 제고된다. 임금 및 가격이 단기간에 쉽게 변동하지 못하는 상황에서 총수요의 증가는 기업의 고용 및 투자 확대를 유발한다. 특히 민간의 총수요가 부족한 경제위기 시에는 적자재정 편성을 통한 재정지출 확대가 위기극복에 기여했다. 2008년 글로벌 금융위기를 맞아 한국은 대규모 재정지출로 국가채무가 확대(2009년 전년 대비 50조 6,000억원 증가)되었지만 이를 통해 2009년 하반기 이후 경기가 회복됐다.
국가채무는 유동성의 제약을 겪는 가계가 소비를 평활화(smoothing)할 수 있는 장치를 제공하여 단기적으로 가계소비를 증가시키며 세대간 자원을 효율적으로 이전하는데 기여한다.
정부는 가계에 비해 상대적으로 위험이 낮아 자금조달이 용이하여 가계 대신 정부가 차입해 가계에 이전함으로써 유동성 제약을 완화시켜, 미래 세금인상을 우려한 가계가 소비 대신 저축을 늘릴 경우 총수요확대가 상쇄될 수 있으나, 일반적으로 가계는 유동성의 제약을 받기 때문에 그 효과는 미미하다.
저축성향이 높은 1990년대 일본 등을 제외하고는 국가채무 증대가 가계저축을 늘린 사례는 찾기 어렵다. 유동성 제약을 받는 젊은 세대로부터 세금을 걷는 대신 국채를 발행해 은퇴세대에 연금을 지급하면 소비가 증가하고 세금의 경제적 비용(노동공급 감소 등)도 완화됐다.
국채발행 등으로 soc에 투자하는 경우 미래 성장동력 확보를 통해 성장잠재력이 확충되는 효과가 발생했다. oecd 국가의 경우 soc 투자가 1% 증가할 때 1인당 gdp는 평균 0.3∼0.53% 증가. 교통 관련 soc 투자가 1% 증가할 때 한국의 1인당 gdp는 0.17∼1.06% 증가됐다.
국가채무의 증가는 채권시장의 규모를 확대시켜 금융시장 발전에 기여한다. 장기채권에 대한 지속적인 수요에도 불구하고 그동안 회사채 발행이부진한 상황에서 장기 국채발행은 채권시장의 수급불균형 해소 및 규모확대에도 기여할 전망이다.
국내 채권시장 중 국채 비중은 한국 27.3% (영·미·일 평균 60.3%) 수준으로, 만기가 다양한 국채를 발행할 경우 채권시장에서 만기별 기준금리가 형성되어 다양한 만기와 위험을 가진 금융상품의 가격을 평가할 기준이 된다. 국채의 유동성 확대는 장기 투자자산인 국채의 가격을 안정화시켜 금융시장의 효율성이 제고된다.
국가채무의 증가는 장기적으로 민간투자를 구축(crowding-out)하여 gdp 성장률 억제, 노동생산성을 낮추는 부작용을 발생한다. 세수입이 줄거나 정부지출이 늘어나 국가채무가 증가하면 투자위축에 따라 장기적으로 자본스톡이 감소한다.
국가채무가 늘어나면 금리상승으로 민간투자가 위축되고 장기적으로 자본이 축소되어 총생산이 감소된다. 장기적으로 볼 때 한국의 현 국가채무 수준(2009년 기준)은 잠재 gdp를 2.8% 감소시키는 효과가 예상된다. 국가채무 증가가 자본구축을 통해 잠재 gdp를 얼마나 감소시킬지를 자본의 한계생산성과 감가상각률을 이용해 계산한 결과이다.
국가채무의 급격한 증가는 국가신인도 하락과 이에 따른 해외자본유출로 금융위기를 초래할 우려가 있다. 국가채무 비율이 상승하면 국채 cds 프리미엄도 상승한다. 2008∼2009년 gdp 대비 국가채무가 1%p 상승할 때 국채(5년) cds프리미엄은 평균 4.7∼6.2bp 상승했다.
국가채무의 원리금을 지불하기 위한 세율인상이 향후 경기를 위축시킨다. 늘어난 국가채무를 상환하기 위해서는 결국 세금을 인상해야 하며 이에 따라 투자 기피, 노동공급 및 소비여력 축소 등 경제활동이 왜곡된다.
국가채무의 지속적인 증가는 재정규율을 약화시키기 때문에 한 번 늘어난 채무를 줄이기는 현실적으로 매우 어렵다. 국채발행으로 추가적인 재정지출을 충당하는 것이 관례화되면 예산사업의 적정성 유지에 대한 인식이 약화된다.
국가채무 확대의 비용과 편익을 종합적으로 고려하여 적정 국가채무비율을 정량적으로 추정해야 한다. 경제 전체의 효용을 극대화하는 국가채무 비율을 적정 비율로 판단하여, 경제 전체의 효용 수준은 경제 구성원의 노동생산성과 자산 보유규모차이를 반영하는 경제모형을 활용하여 계산해야 한다.
gdp나 소득분배지표 등의 획일적인 지표를 사용할 경우 다른 주요지표를 간과하는 문제점이 발생하기 때문에 보다 포괄적인 지표로경제 전체의 효용을 이용하여, 경제 주체가 소비와 여가로부터 얻는 효용을 정량화한 후 이를 생산성과 자산분포를 활용하여 가중평균해야 한다.
실제 국가채무 비율이 적정 국가채무 비율과 어느 정도 괴리를 보이는가를 파악하기 위해 2010년부터 2050년까지의 적정 국가채무 비율과 국가채무비율 전망치를 비교했다. 향후 2050년까지 1인당 gdp 증가율이 하락하고 gdp 대비 통합재정지출비율이 증가함을 가정했다.
2000∼2009년 연평균 1인당 gdp 증가율 2.74%를 기준으로 2020∼2050년1인당 gdp 증가율 전망치를 비례적으로 적용했다. 2020년 2.51%, 2030년 1.73%, 2040년 0.93%, 2050년 0.5%. 2010∼2050년 gdp 대비 통합재정지출 비율의 전망치를 미래 발생할 정부지출 자료로 활용했다.
통합재정수입 전망치로부터 산출된 2020년 gdp 대비 국가채무비율은 52.8%이며 2030년 67.8%로 증가한 후 2050년 113.3%에 달할 것으로 전망된다. 인구구조 변화에 따른 건강보험, 기초생활보장, 4대 공적연금 등재정지출 전망을 반영했다.
대외신인도, 잠재성장률, 유동성 제약 등이 적정채무 비율 결정에 영향을 주는 주요인이다. 대외신인도가 높을수록 국가부도위험 가능성이 낮아져 적정 국가채무비율은 상승. 잠재성장률이 높을수록 국가채무에 대한 정부의 이자지급 능력이 강화되어 적정 국가채무 비율은 상승한다.
정부의 재정능력 강화는 세율 하락으로 연결되어 경제활력이 제고된다. 가계의 유동성 제약이 완화되면 예상하지 못한 소득충격에 대응하는 것이 용이해 세율상승에 따른 효용감소가 경감되고 적정 비율도 상승한다.
2010년 현재 적정 국가채무 비율은 62%로 추정된다. 현 국가채무 비율은 33.8%로 적정 국가채무 비율보다 약 30%p 낮은 수준이다. 경상수지 및 환율 등 다른 경제 부문에 충격이 없다면 현재로서는 단기국가채무의 확대가 문제 되지 않는 상황이다.
경제의 본격적 회복이 불투명한 상황에서 무리한 긴축재정을 통해 국가채무 비율을 축소하면 경제활동이 오히려 위축될 가능성이 있다. 단기적으로 수요회복에 중점을 두고 출구전략을 신중하게 추진할 필요가 있다.
그러나 잠재성장률 하락으로 적정 국가채무비율이 점차 하락할 것으로 추정되므로 현 시점부터 적절한 수준의 채무 유지는 반드시 필요해진다. 성장잠재력이 저하되면 채무상환능력이 감소하고 대외신인도도 하락해 채무에 대한 부담이 더욱 가중되기 때문이다.
적정 채무비율은 2050년 52% 수준으로 하락할 전망이다. 최근 유럽 재정위기에서 볼 수 있듯이 한 번 늘어난 국가채무를 줄이는 것은 매우 어렵고 그 과정에서 막대한 사회적 비용이 발생한다. 더블 딥 우려가 완전히 해소되지 않은 현 상황에서 빈번하게 발생하는 대내외 경제위기에 대응하기 위해서는 국가채무의 여유있는 관리가 필요하다.
향후 경제상황을 고려할 때 2020∼2050년 적정 국가채무 비율은 50%수준을 유지할 전망으로, 국가채무 전망치와 비교했을 때 20년 이후인 2030년부터 국가채무는 적정 비율을 초과한다.
정부지출의 가파른 증가로 인한 국가채무의 적정비율 초과는 위험요소로 작용할 소지가 있다. 국가채무 비율이 적정 수준을 넘어 빠르게 상승할 경우 재정건전성문제로 인해 국가신인도가 저하된다. 국가채무 비율을 적정 비율 수준으로 유지할 필요가 있으며, 이를 위해서 정부 재정지출 증가 속도의 완급 조절이 필수적이다.
단기적으로 경기를 진작하는 재정지출의 순기능과 장기적으로 민간투자를 구축하는 역기능을 동시에 고려하여 적정 국가채무 비율 60%를 초과하지 않도록 재정을 관리할 필요가 있다.
향후 국가채무의 순기능을 활용할 여력을 마련하기 위해 잠재성장률 및 대외신인도 제고로 채무상환능력을 확대하는 것이 중요하다. 적정 국가채무 비율이 상승하면 재정운용의 여력이 생겨 중장기적으로 재정건전성을 강화할 수 있는 충분한 시간 확보가 가능해진다.
여유로운 재정운용은 향후 빈번하게 발생할 대내외 경제위기에 대응하여 재정의 경기조절 기능을 강화할 수 있다. 세수기반 확충과 재정지출의 효율성 제고로 재정수지를 개선한다.
적정 국가채무 비율을 높이기 위해 국가신인도를 제고해야 한다. 소액채권 투자자를 위한 상품개발과 외국인 투자자의 참여 확대 등 경제주체의 국채 매수 여력을 확대시켜 국채 수요기반을 확충해야 한다.
국채의 해외보유 비율이 증가하는 상황에서 국가신인도가 제고되면 한국 국채는 매력적인 자산으로 인식될 수 있다.
일본은 높은 국가채무 수준에도 불구하고 국가신인도가 높기 때문에 국가부도 위험 가능성이 적다고 시장에서 판단한다. gdp 대비 국가채무 비율(2009년)은 일본(192.9%) 으로 oecd 평균(53.8%)보다 높다. 국채 cds 프리미엄(2010년)은 일본(76.9bp)으로 oecd 평균(120.6bp)보다 낮다.
단기적 상황보다 중장기적 관점에서 재정 리스크에 대비할 필요가 있다. 기초재정수지와 순채무 비율이 양호한 국가(한국을 비롯한 스웨덴, 핀란드, 스위스 등)라 할지라도 미래 거시환경 변화는 예측이 어렵다.
중장기적으로는 성장잠재력 하락과 인구구조 변화 등 국가채무의지속가능성(채무부담능력)을 담보할 수 없는 상황이다. 경제 성장동력 부재에 따른 성장잠재력 하락에 대한 우려와 고령화사회 등 인구구조 변화로 인한 급속한 부채증가 가능성이 상존하고 있다.
엄격한 재정운용으로 재정건전성 확보해야 한다. 국가재정운용계획의 예산지출 억제력 강화로 포퓰리즘 성격의 단기지출을 억제해야 한다. 불필요한 추경예산 편성을 억제하여 재정규율을 회복해야 한다. 대형 예산사업의 경우 총 사업비가 재정수지에 미치는 영향을 최소화하여 중장기 재정건전성을 유지할 필요가 있다. 지출 감축과 세원 확보를 통해 재정수지에 미치는 악영향을 상쇄해야만 하는 것이다.
국가채무, 재정수지, 지출 등 총량적 재정지표에 대한 구체적인 목표치를 재정준칙으로 설정해야 한다. 한국의 경제상황과 향후 재정운용계획에 부합하는 기준을 마련하여 자의성을 배제할 필요가 있다. 미국의 경우 균형재정, 지출상한선 등 재정준칙을 가진 주일수록 예측하지 못한 재정적자에 효과적으로 대응하고 있다.
보유자산을 늘려 순채무 비율을 낮추고 장기물 국채발행 비중을 확대해 재정건전성을 확보해야 한다. 시장참여자는 재정건전성 평가에 있어서 부채 수준보다 보유자산규모를 더욱 중시해야 한다.
한국의 순채무 비율(-29.7%)은 그리스(97.8%), 아일랜드(39.9%),일본(114.9%), 미국(66.6%)보다 양호한 편(2010년 oecd 전망치)에 속한다. 평균 만기가 길수록 재정건전성 확보가 용이하므로 장기물 국채발행비중을 확대할 필요가 있다. 평균 만기가 짧아 국채의 차환 발행이 빈번해지면 비용이 늘고 국가신용도가 하락하기 때문이다.
경제성장률보다 국채금리가 높으면 국가채무 비율이 상승할 가능성이 높으므로, 국채금리 상승을 억제해야 한다. 지나친 국채금리 상승은 실물경제 성장 저해 등 부작용을 동반하기 때문이다.
국가채무에 대한 정부의 이자부담 증가로 추가 재정악화 가능성이 있다. 시장금리가 동반 상승할 경우 금융조달비용이 상승하고, 가계소비및 기업투자 심리 위축으로 경기회복이 저해되어 내수부양정책효과가 반감한다.
국채 명목수익률 상승의 주요인인 투자자 채무상환위험 프리미엄과 인플레이션 기대심리 상승에 대한 장단기 대비책을 마련해야 한다. 부채증가 속도에 상응한 보유자산 확대로 국채금리를 조절해야 한다
정부 부문 생산성 제고와 세원 확대를 통해 향후 예상되는 중장기적재정소요에 효과적으로 대비할 필요가 있다. 잠재성장률 하락, 저출산, 인구 고령화 등으로 인해 발생 가능한 중장기 사회·경제적 비용에 대비하여 정부지출의 효율성을 제고해야 한다.
최근 그리스와 美일리노이 주는 세수 부족 만회와 재정적자 축소를 위한 정책이 부재한 데다 만성적 연금문제까지 가세하여 재정불안을 야기하고 있다. [문외솔 수석연구원 외]
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